Er det en sammenheng mellom kommunestørrelse og lokalt selvstyre, spør Jostein Vik i denne ukas Faglig snakka spalte i Nationen.
Denne saken stod først på trykk i Nationen og på Nationen.no den 15.11.2017.
Kommunestørrelse og sammenslåing har vært sentralt i de siste årenes strid om kommunereform. I sommer ble kommunestrukturen endelig vedtatt. Innen 2020 vil vi ha litt i overkant av 350 kommuner.
Det er færre enn noen gang før. Da det kommunale selvstyre ble til gjennom formannskapslovene i 1837 ble det etablert 392 formannskapskretser – som senere ble til kommuner. Gjennom delinger opp gjennom årene økte antallet til 747 rundt 1930. Ved inngangen til kommunereformen i 2014 var tallet nede i 428. Kommunereformen, sammen med en rekke andre lokalpolitiske saker, aktiverte gamle konfliktlinjer mellom sentrum og periferi, noe som – ikke overraskende – bidro til at temaet ble sentralt i valgkampen. Forrige onsdag var det høring om regionreformen på Stortinget, og lite tyder på at kampen(e) er over.
Langt mindre oppmerksomhet har det vært rundt at vi i mars 2016 for første gang fikk grunnlovsfestet kommunalt selvstyre i Norge. Vi har hatt kommunalt selvstyre siden 1837, men uten forankring i grunnloven. Nå står omsider svart på hvitt at: «Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom lokale folkevalde organ. Nærare føresegner om det lokale folkevalde nivået blir fastsette i lov».
Det er derfor naturlig å spørre om det er en sammenheng mellom kommunestørrelse og lokalt selvstyre? I statsvitenskapen er forholdet mellom størrelse og demokrati et klassisk tema.
Aristoteles argumenterte for at den politiske enheten måtte være stor nok til å forsyne innbyggerne med det de trengte, samtidig som den måtte være liten nok til at borgerne kunne delta i det politiske livet på en meningsfull måte. Platon mente i tillegg at størrelsen til den politiske enheten måtte være begrenset av hvor mange man kunne være solidariske med. I Platons resonnement skal det ha vært rundt 5000 familieoverhoder – det var jo de frie voksne mennene som ble regnet med på den tiden. Det tilsvarer vel en kommune på rundt 15.000 innbyggere i dag?
Aristoteles’ tilnærming ble videreført i den moderne klassikeren «Size and Democracy» av Robert Dahl og Edward Tufte fra 1973. De poengterte at det alltid vil være en avveining mellom systemeffektivitet – den politiske enhetens evne til å forsyne innbyggerne med tjenester og fellesgoder – og borgereffektivitet – muligheten til å delta effektivt i de demokratiske prosessene.
Forholdet mellom størrelse og (lokal)demokrati har vært studert flere ganger, men det er ikke så enkelt. For det første er det spørsmål om hvordan man definerer lokalt selvstyre, for det andre er det et spørsmål om hvordan man ser på samspillet mellom nivåene. For lokalt selvstyre er jo ikke det samme som lokal suverenitet. Katalonia kan vi snakke om en annen gang.
I Platons resonnement skal det ha vært rundt 5000 familieoverhoder – det var jo de frie voksne mennene som ble regnet med på den tiden.
For det tredje er det et spørsmål om muligheter for gode forskningsdesign. Det er ikke så ofte vi har mulighet til å gjennomføre forskning på reelle kommunereformer og endringens effekt på det kommunale selvstyre. Sist men ikke minst er det en rekke forstyrrende faktorer å ta hensyn til.
Noe spissformulert kan det likevel se ut til at større enheter og sammenslåinger på mange områder bedrer systemkapasiteten og kommunenes evne til å tilby de tjenestene som innbefattes av det lokale selvstyre, men ikke borgernes opplevde innflytelse i det lokale demokratiet.
Hvis vi tenker på lokalt selvstyre som både de områdene det skal utøves selvstyre på – hvilke tjenester som tilbys og hvordan – og muligheten til å delta i de politiske prosessene, er det imidlertid viktig å ta med i betraktningen at også andre endringer enn størrelsen på kommunene påvirker kvaliteten på det lokale selvstyre. Når effektiviteten i kommunikasjoner øker – enten det gjelder bruer eller internettet – bedrer dette systemkapasiteten, men også gevinstene for samarbeid mellom kommuner.
Når kommunene samarbeider med hverandre om utføre en tjeneste eller om å kjøpe en tjeneste hos en privat aktør påvirker dette systemkapasiteten positivt, men borgernes mulighet til innflytelse negativt. Kanskje kan større kommuner snu dette? På den andre siden er det ikke slik at alle tjenester blir bedre med økende størrelse. Nærhet er kanskje viktigere enn stort omland for kvaliteten på skolen, barnehagen, og eldreomsorgen?
Så når alt kommer til alt handler det fortsatt om avveininger. I dette tilfelle mellom gode tjenester og rimelig innflytelse – som Aristoteles slo fast lenge før vi fikk både kommunegrenser og grunnlov.
