Bindende folkeavstemninger?

Mellom 7. og 14. mai ble det gjennomført folkeavstemning i Finnmark i forbindelse med sammenslåingen med Troms. Valgdeltakelsen var på 58 prosent, mens 87 prosent stemte nei.

I en nasjonal meningsmåling som Aftenposten refererte til 16. mai, mente to av tre nordmenn at Stortinget bør lytte til folket i Finnmark.

Folkeavstemninger er en del av det moderne demokratiet, og et mye benyttet verktøy for å la befolkningen høres. Mens folkeavstemninger i Sveits er en bindende beslutningskanal, er de rådgivende i Norge.

Selv om regjeringen i EU-avstemningen i 1994 fulgte folkets råd om å si nei, og både politikere og velgere i mange henseende oppfører og uttrykker seg som om avstemningene er bindende, er det ikke alltid at politikerne følger valgresultatet. Så hva er da vitsen med folkeavstemninger?

Den amerikanske teoretikeren David Held har skrevet en rekke bøker om demokratiutøvelse. Han har blant annet stilt følgende spørsmål: hva uttrykker egentlig folkemeningen, og i hvilken grad og i hvilke situasjoner kan demokratiet tvinge gjennom ulike løsninger? Jeg vil forsøke å diskutere disse spørsmålene litt nærmere ved å bruke folkeavstemninger i forbindelse med kommunesammenslåing som eksempel.

Vårt demokrati er indirekte, eller representativt. Hvert annet år velger vi politikere som representerer oss, og som tar beslutninger på våre vegne mellom valgene. Til tross for at en avgjørelse er fattet på lovlig demokratisk vis – som i spørsmål om kommunesammenslåing – kan den møte motstand og oppleves som tvang.

I mange av disse sammenslåingstilfellene kommer det forslag om å avholde folkeavstemning. Ofte kan årsaken være et inntrykk av at de lokale velgerne mener noe annet enn politikerne, enten de er lokalt eller sentralt plassert.

På vegne av KS gjennomførte Nordlandsforskning og Ruralis i fjor en utredning om bruk av folkeavstemning og innbyggerundersøkelse i forbindelse med kommunesammenslåing. Her gjorde vi flere interessante observasjoner. Fremmøtet på valgdagen(e) var for eksempel større i små enn i store kommuner, og i små kommuner var tilfredsheten med folkeavstemning som institusjon større. Trolig uttrykker dette et behov å si sin mening overfor et nasjonalt politisk nivå som oppleves som langt unna. Eller det kan bety at mobilisering av velgere er lettere i små kommuner, og at sammenslåingsspørsmålet oppleves som mer fundamentalt?

De valgte politikere som deltok i vår utredning uttrykte ikke motstand mot folkeavstemninger, men sa at folkeavstemninger i enkelte tilfeller kan bidra til å undergrave lokaldemokratiet. Dersom antall undersøkelser øker, og flere i tillegg skal være bindende, vil de gjøre politikerne overflødige.

Enkelte mener det kanskje vil være et fremskritt, men et lokaldemokrati styrt av en serie folkeavstemninger gjør det vanskelig å stille noen til ansvar for beslutningene som tas. I tillegg forsvinner helheten og det overordnede perspektivet i de politiske beslutningene.

Denne bekymringen støttes av arbeidet med ny kommunelov (NOU 2016:4) der det heter at økt bruk av alternative deltakelsesformer vil kunne svekke det representative demokratiet. Samtidig er folkeavstemninger et viktig demokratisk supplement, fordi det kan øke demokratisk deltakelse og læring.

Et annet spørsmål er i hvilken grad selve resultatet av en folkeavstemning skal spille inn på politikernes beslutninger? I Finnmark var resultatet overveldende, og valgdeltakelsen høy. Men hva om resultatet hadde vært det samme (87 prosent nei), men valgdeltakelsen kun 25 prosent? Eller om deltakelsen lå på samme 58 prosent, men andelen som stemte nei var 50,5 prosent?

Hvilke av disse tenkte resultatene gir politikerne det klareste rådet? Lav valgdeltakelse i de ordinære valgene kan være problematisk, men valgresultatet blir stående. Hvorvidt man skal gjøre den samme vurderingen i folkeavstemninger er opp til politikerne.

Dersom vi skal fortsette med folkeavstemninger som en supplerende demokratisk kanal, bør politikerne være klare på hvilken funksjon resultatet skal ha og holde seg til det. I tillegg kan det være lurt å redusere tolkningsmangfoldet i etterkant av en folkeavstemning ved å ha få (helst bare to) og klare alternativer å velge mellom.

Samtidig må vi velgere akseptere at folkeavstemninger er rådgivende, selv om det kan være vanskelig. Mange beslutninger kan oppleves som tvang og i spørsmålet om kommunesammenslåing kan mange føle seg overkjørt. Det er imidlertid tvilsomt om endret praksis rundt bruken av folkeavstemninger kan endre på dette.

Denne saken stod på trykk i Nationen og på nationen.no den 13.06.2018 i spalten Faglig Snakka.